CRISIS
DE DEUDA, FMI Y PRESUPUESTO 2019
Por
Héctor GIULIANO (16.9.2018)
La
Argentina se encuentra otra vez en medio de una Crisis de Deuda
Pública – una crisis financiera por insolvencia e iliquidez del
Estado – en la que cayó por culpa de la política del presidente
Macri de Gobernar con Deuda desde el momento mismo en que asumió la
presidencia hasta hoy.
La
administración macrista, bajo una gestión de total
irresponsabilidad financiera fiscal por endeudamiento sistemático y
en gran escala, sin capacidad de repago y por partida triple –
Tesorería Nacional, Banco Central (BCRA) y Provincias – llevó al
país, en poco menos de dos años y medio de gobierno, a un nuevo
default (cesación de pagos), un default que ahora trata
desesperadamente de cubrir o enmascarar con el mega-préstamo de emergencia del Fondo Monetario Internacional (FMI) por 50.000 MD1,
del que hasta la fecha se han desembolsado 15.000 MD, y con su
eventual ampliación, así como con la obtención de otras fuentes de
ayuda extraordinaria (caso Tesorería Norteamericana y/o nuevo Swap
con China).
El
destino de tales fondos y el discutible comportamiento del FMI al
respecto2
no aclaran precisamente el panorama financiero, cambiario y fiscal de
la Argentina sino que, por el contrario, lo ensombrecen.
LA
GRAN ECUACIÓN
Todo
este fortísimo ajuste fiscal y económico que se está produciendo
desde el gobierno – no ajuste financiero, que por el contrario es
potenciado en sus beneficios – tiene una finalidad central:
aumentar la presión tributaria y recortar los gastos públicos para
poder afrontar el pago del extraordinario aumento de los Intereses
por la Deuda del Estado.
Tal
es la explicación esencial del proceso de ajuste que está en curso
para lo que resta del 2018 y todo el Ejercicio 2019, un proceso que a
su vez está en línea lógica con el rol del FMI como auditor de los
intereses de los Acreedores financieros del Estado Argentino y con
facultades de intervención sobre las cuentas fiscales de la
Argentina
Esta
gran ecuación para
equilibrio de las cuentas fiscales, que han sido distorsionadas por
el Sistema de la Deuda Pública, se obtendría: por un lado, mediante
la licuación por devaluación – expresada en dólares – del
Gasto Público Primario en Pesos (es decir, sin contar el pago de
Intereses de la Deuda) y mediante el recorte de Gastos
Corrientes/Operativos y de Gastos de Capital (Inversiones Públicas)
en el Presupuesto.
Y
por otro lado, aumentando en forma extraordinaria la presión
tributaria (PT), con la implementación de retenciones generalizadas
a las exportaciones y con el paralelo incremento de toda la línea de
tributos existentes, empezando por el IVA y el Impuesto a las
Ganancias, que crecen más que proporcionalmente con respecto a la
Inflación.
Se
ha observado – y se ha observado con razón – que este nuevo
impuestazo, unido al
simultáneo aumento general y extraordinario de los Precios y Tarifas
de Servicios Públicos (que conllevan a su vez un importante
componente impositivo) constituye en realidad la verdadera clave de
corto y mediano plazo para mejorar las cuentas fiscales en
consonancia con los compromisos asumidos con el FMI.
La
cara complementaria de la baja de Gastos Públicos – en términos
reales, o sea, sin considerar la Inflación – mientras tanto, está
liderada por la gran licuación de las erogaciones del Estado medidas
en dólares merced a la macro-devaluación del año (más del 100 %
en lo que va del ejercicio) y afecta principalmente a las
remuneraciones de la Administración Pública, las
Jubilaciones/Pensiones y los Gastos Sociales por subsidios y planes
asistenciales (AUH-Asignación Universal por Hijo, beneficios
familiares, planes Jefes/Jefas de Hogar y otros).3
De
esta manera, combinando el aumento extraordinario de la presión
tributaria y la reducción masiva de los gastos del Estado, la
administración Macri espera llevar a cabo la Gran Ecuación a través
de las medidas en curso para el corriente año (dictadas
prácticamente todas por DNU-Decretos de Necesidad y Urgencia del
Poder Ejecutivo) y del Proyecto de Ley de Presupuesto para el 2019,
que sería elevado al Congreso mañana Lunes 17.9: en esencia, un
fortísimo ajuste fiscal para poder pagar más Intereses de la Deuda
Pública.4
Y
el acuerdo con el FMI está para garantizar el cumplimiento de esta
gran ecuación.
EL
FMI AYER Y HOY
La
principal peculiaridad del Acuerdo firmado con el FMI en Junio pasado
es que los desembolsos del Organismo no estarían destinados
primordialmente a cubrir el Déficit Fiscal del gobierno Macri sino a
salvar de la quiebra técnica al BCRA, una quiebra por iliquidez e
insolvencia del Banco derivada de la bola de
nieve de las Lebac y que fue generada por el
propio gobierno Macri, bajo la dirección operativa de Federico
Sturzenegger al frente de la institución.
A
este tema nos hemos referido ya en trabajos anteriores y no va a ser
objeto de más desarrollo ahora pero es importante tenerlo presente
porque la Bomba de las Lebac
que le estalló al actual gobierno no fue herencia
recibida de la administración Kirchner sino que este aumento
descontrolado de la deuda cuasi-fiscal Macri
lo hizo, y fue esta Bola
de Nieve imparable de las Lebac la que
reventó la nueva
Crisis de Deuda del Gobierno y motivó el pedido de ayuda urgente
para salvataje del BCRA y para sostén de la gestión de la
administración macrista hasta el fin de su mandato en el 2019.
Y
en este contexto la necesidad de un préstamo de emergencia del FMI
para evitar el default devino indispensable para salvar la
estabilidad financiera y política del gobierno Macri.
Sin
embargo, el resultado de las negociaciones en curso con el Fondo –
que el presidente Macri dio imprudente y prematuramente por aprobadas
recibiendo en cambio una desmentida expresa del FMI5
- no está todavía muy claro a la fecha:
- Después del fracaso por incumplimiento de las metas programadas según el Acuerdo Stand-By de Junio pasado (incumplimiento producido a menos de dos meses de firmado!) el FMI exige que el gobierno Macri logre la aprobación del Presupuesto 2019 con el macro-ajuste fiscal pactado antes de encarar la revisión de dicho acuerdo (léase aprobación y eventual aumento del monto a prestar para sostener al gobierno macrista).
- Para cumplir con el punto anterior el gobierno necesita acordar con los gobernadores de provincia – alcanzados directa y expresamente por el acuerdo con el Fondo – garantizar la convalidación fáctica (e incluso parcialmente también jurídica, vía paritarias) de la baja de los salarios reales en curso con tranquilidad sindical relativa, acordar con los llamados Movimientos Sociales la forma de paliar parte de los peores efectos derivados precisamente del ajuste pactado con el Fondo, estabilizar la cotización del Dólar, garantizar los márgenes de rentabilidad para el negocio de los capitales financieros a través del Sistema de la Deuda Pública (toma de más deuda para poder volver a endeudarse en el Mercado Internacional de Capitales), alta inflación local pautada como forma de bajar los ingresos fijos en dólares, provocar la caída de la Demanda y con ello la del Consumo Masivo de la Población, avanzar en el agravamiento de las condiciones de Empleo y Pobreza como forma de domesticar a la población de menores recursos y abaratar el costo de la Mano de Obra local, etc.
- En función del rol del FMI como garante de la adscripción de la Argentina al Sistema Financiero Internacional – la ampulosamente denominada re-inserción del país en el Mundo del ingeniero Macri, que fue justamente su principal política que llevó a la actual Crisis de Deuda – la administración macrista debe garantizarle al Fondo no sólo que cumplirá puntillosamente las exigencias del SBA sino además que dejará sellado este acuerdo para su continuidad por parte del próximo que surja de las Elecciones del 2019, para lo cual también la mayoría de la oposición política con representación parlamentaria debe dar su conformidad por anticipado. Y además (detalle no menor) tendrá que explicarse en algún momento cómo se piensa devolver la plata prestada al FMI.6
Que
una administración financieramente irresponsable y políticamente
debilitada como la actual conlleva el peligro de aceptar cualquier
cosa no es solamente un riesgo para la Argentina sino incluso para el
propio FMI, dado el enorme compromiso de apoyo que le está prestando
al gobierno macrista.
Y
el Fondo tiene muy malos antecedentes al respecto a través de su
Historia de las últimas décadas por haber sostenido a gobiernos
técnicamente quebrados y en virtual default para prolongar estados
de Crisis de Deuda que después del despilfarro de recursos para
sostener el flujo de pago de intereses a los acreedores de los Países
Deudores como el nuestro terminaron – gracias
al FMI – más endeudados que antes (casos
de México, Brasil, Perú, Rusia, Países Bálticos, Grecia y toda
una larga lista de Estados sometidos a crisis típicas de
sobre-endeudamiento).
Algo
muy parecido a lo que está ocurriendo en la actualidad sucedió en
la Argentina con la Crisis de Deuda y Default del 2001, cuando el FMI
– en función del entonces llamado Blindaje de las Reservas
Internacionales (suscripto en Diciembre del año anterior) – hizo
grandes desembolsos de divisas a nuestro país que sólo sirvieron
para dilatar la cesación de pagos mientras los principales bancos y
fondos especulativos sacaban del país más de 20.000 MD (como hoy,
que se estima que han salido hasta unos 24.000 MD en lo que va del
año) , esto es, para financiar en la práctica la fuga de
capitales.7
Es
muy probable que también hoy, a la luz de la probada iliquidez e
insolvencia del Estado Argentino, el apoyo urgente del FMI al
gobierno Macri termine resultando un préstamo-puente para cubrir el
default de la Deuda Pública – del Tesoro y del BCRA – una
re-edición frustrada de la política de Déficit Fiscal Cero de
entonces y una forma de diferir y preparar las condiciones para una
nueva o enésima reestructuración de Deuda, expresión ésta que
normalmente se utiliza para tratar de evitar la palabra Megacanje. 8
Lic.
Héctor L. GIULIANO
Asesor
del
FORO
ARGENTINO de la DEUDA EXTERNA
Foro
Regional La Plata, Berisso y Ensenada
https://www.facebook.com/foro.laplata?ref=hl
forodeudaexternalp@hotmail.com
forodeuda.lp@gmail.com
Buenos
Aires, 16.9.2018
Archivo:
GIULIANO ARTICULO 2018 09 16 DP-FMI-P2019
1
Las abreviaturas MD/M$ significan Millones de Dólares/Pesos
respectivamente y se expresan siempre con redondeo, por lo que
pueden darse mínimas diferencias entre totales y sumatoria de
términos.
2
En principio, el FMI está facultado estatutariamente para dar
préstamos a los países miembros (en función de su cuota-aporte)
para atender desequilibrios de Balanza de Pagos, que
tradicionalmente se entendían como necesidades derivadas de pagos
internacionales por déficits comerciales, servicios económicos y
financieros y/o urgencias circunstanciales de corto plazo (un año)
pero en los últimos años se fue ampliando en forma relativamente
discrecional el alcance de estos préstamos - fundamentalmente los
créditos tradicionales Stand-By (SBA-Stand By Arragement) –
abarcando casos de shocks de precios de materias primas, catástrofes
naturales, situaciones de conflicto y otras emergencias.
El nuevo Stand-By
para la Argentina, en cambio, está dirigido primariamente al
salvataje del BCRA – por su altísima deuda cuasi-fiscal en Lebac
– y a sostener el tipo de cambio, con lo que en la práctica se
alimenta así gran parte de la salida de capitales del país.
Es o puede ser
bastante discutible si hoy el comportamiento del FMI –
estrictamente hablando - está cumpliendo realmente con sus
funciones específicas en el caso argentino.
3
El previsible
aumento de algunas partidas para paliar la quita fáctica –
económica y financiera – sobre el Gasto Público Social sólo
compensa parcialmente esta reducción de los ingresos reales.
4
En forma engañosa las cifras gubernamentales hablan usualmente en
porcentajes del PBI más que en valores absolutos (un monto de
PBI-Producto Bruto Interno que se desconoce, aunque puede inferirse
o deducirse, pero que no se explicita en números) y se refieren
siempre a la llamada meta de Déficit Fiscal Cero para el 2019, pero
se está hablando del Déficit Primario y no del Déficit Total del
Presupuesto.
En el armado de
las Cuentas Fiscales del Presupuesto el Déficit Primario es el
producto de Gastos superiores a los Ingresos, pero atención que se
trata aquí de los Gastos Públicos sin contar los Intereses de la
Deuda Pública (que ésta – la Deuda que vence por Capital - no se
registra como Gasto del Ejercicio porque no se amortiza dado que
hasta el último centavo de tales vencimientos de Capital se cancela
con nuevas deudas).
Cuando al Déficit
Fiscal Primario se le agregan los Intereses a Pagar por la Deuda del
Estado ello da el Resultado Financiero, que es el verdadero Déficit
Total del Ejercicio.
En base a
trascendidos periodísticos a la fecha se adelanta que el proyecto
de Presupuesto 2019 – que entra mañana al Congreso – conlleva
un Déficit Fiscal Primario Cero (Equilibrio Fiscal) mientras que
los Intereses a Pagar suman unos 600.000 M$ (en el corriente año
estaban previstos algo más de 400.000 M$), por lo que mientras se
pondera y explicita el Déficit Cero se omite aclarar que el Déficit
real Total va a ser de 600.000 M$ (≡ 15.000 MD, al tipo de cambio
de 40 $/US$).
En contrapartida,
el Crecimiento Económico del año próximo – sobre el que
existirían discrepancias entre el Ministerio de Hacienda y la
Misión Técnica del FMI - se estima que sería neutro: una suerte
de Crecimiento Cero, producto del Ajuste recesivo para poder pagar
los intereses crecientes de la Deuda del Estado.
5
Ver particularmente la cita b) de la Nota 8 del presente trabajo –
más abajo - correspondiente al libro de Mussa sobre la Argentina y
el FMI.
6
Ver al respecto también la cita b) de la Nota 8 – párrafo final
– que hace referencia a la necesidad de garantizar la devolución
de los préstamos al Fondo, cosa que las autoridades hoy no explican
cómo se va a poder efectuar.
7
En Agosto de 2001 el FMI hizo un desembolso de 5.000 MD de dólares
a nuestro país que prácticamente entraron por una ventanilla del
BCRA y se vendieron por la otra, alimentando la salida de capitales
antes de la previsible caída de la Convertibilidad.
La mala gestión
del Fondo durante la Crisis de Deuda Argentina del 2001 dio lugar
después a una Auditoría Interna de la Oficina de Evaluación
Independiente (OEI), que emitió a posteriori un Informe que terminó
costándole el cargo a varios altos funcionarios del Fondo.
8
Releyendo a Michael Mussa, que fuera
Economista Jefe del FMI entre 1991 y 2001 y renunció ese último
año en disconformidad con el apoyo que el Fondo le había dado a la
administración De la Rúa-Cavallo para que sobreviviese a pesar del
Megacanje cuasi-delictivo de mediados de ese año y del fracaso de
la Convertibilidad, cabe seleccionar tres citas (entre muchas otras
posibles al mismo efecto) que retratan una preocupante analogía de
fondo con la situación actual:
- “A través de filtraciones de la prensa local, el gobierno argentino hizo circular la versión de que el Fondo aceleraría su cronograma normal de modo de considerar (favorablemente) la posibilidad de desembolsar alrededor de US$ 1.250 millones, debido al satisfactorio desempeño exhibido durante el segundo trimestre. Aún más importante, el Fondo elevaría el monto desembolsado, añadiéndole US$ 8.000 millones. Los mercados financieros reaccionaron de forma favorable a esas noticias, reduciéndose la corrida a los bancos. Algún tiempo más tarde, el ministro Cavallo anunció que, juntamente con el incremento de la ayuda del Fondo, el gobierno argentino implementaría una política fiscal más ambiciosa, con el objetivo de reducir el déficit fiscal a cero a partir de ese momento. No obstante, el anuncio de un plan de déficit cero no garantizó su aprobación ni, aún más importante, cualquier posibilidad realista de que fuera implementado exitosamente. Con la economía argentina sumida en una profunda recesión y hundiéndose bajo la presión de tasas de interés enormemente elevadas, el ajuste fiscal masivo adicional necesario para alcanzar el déficit cero no era políticamente aceptable ni económicamente viable. En el verano (boreal) de 2001, el gobierno argentino se encontraba evidentemente atrapado, sin ninguna vía de escape.” (Páginas 68/69).
- “Para aquellas personas no familiarizadas con la forma de operar del Fondo, puede ser difícil evaluar hasta qué punto este incidente (se refiere al falso anuncio de Cavallo de aumento de la ayuda sin que mediaran consultas previas con el FMI, en un intento de producir hechos consumados para inducir el apoyo de los mercados) implicaba una gran perversión de sus políticas y principios. El FMI no es un organismo de ayuda: no se dedica a donar dinero a los países para aliviar sus dificultades económicas y financieras. El Fondo presta dinero para apoyar un programa con medidas económicas bien definidas, especialmente medidas monetarias, fiscales y de tipo de cambio. El objetivo de tales préstamos es ayudar a que el país cumpla con sus obligaciones internacionales de pago, en tanto el país toma las medidas políticas que garanticen, de manera creíble, que se corregirán los desequilibrios en la balanza de pagos de modo de evitar, en lo posible, un perjuicio a la prosperidad nacional e internacional. Para merecer una ayuda del Fondo, un requerimiento fundamental que se le hace a cualquier programa es que debe brindar una garantía razonable de que los recursos prestados serán devueltos en un determinado plazo.” (Páginas 69/70).
- “Al recomendar al Directorio Ejecutivo del Fondo la aprobación de un determinado programa, el director administrativo certifica que confía en que las autoridades nacionales al firmar la Carta de Intenciones al Fondo serán implementadas de manera responsable, y que con la implementación de las mismas están dadas las garantías para que se le devuelva al organismo internacional lo prestado.” (página 70).
Como es sabido,
dada la Crisis de Deuda y fracaso de la Convertibilidad –
sostenida con endeudamiento externo creciente durante una década en
la Argentina (desde 1991) – el FMI suspendió el siguiente
desembolso de otros 5.000 MD al país en Diciembre del 2001
precipitando con ello la caída del gobierno De la Rúa.
Vale la pena
releer al menos parte del pequeño libro de Mussa (fallecido en
Enero de 2012), en lo referido a esta traumática experiencia
conjunta Argentina-FMI.
Aunque las
analogías nunca son determinantes ni necesariamente proféticas, es
oportuno tenerlas como recordatorio de hechos de la historia
financiera que la Argentina ya ha tenido experiencia en padecer.
Las tres citas –
que pudieran ser acompañadas de muchas otras dentro de la misma
obra – corresponden al libro de Michael Mussa, “Argentina y el
FMI: del triunfo a la tragedia” (Editorial Planeta, 2002).
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