Otro Presupuesto mentiroso, deficitario y endeudador
Viernes 26 de septiembre de 2014, por *
El presente material tiene por objeto realizar un análisis de los aspectos más relevantes que se desprenden de la presentación realizada por el Gobierno Nacional de su 12º Proyecto de Presupuesto de la Administración Nacional, esta vez correspondiente al ejercicio fiscal 2015.
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* Diputado Nacional de la CTA. Presidente del Bloque de Unidad Popular (UP)
Estos puntos son:
De esta consideración se desprende una conclusión de dos: o bien la coyuntura económica de los últimos 11 años fue totalmente inestable de manera que hacía imposible su proyección adecuada; o bien, el Gobierno de manera adrede presentaba proyecciones desajustadas de la realidad deliberadamente. Claramente la estrategia del gobierno se asentó en la segunda de las hipótesis, y al respecto puede diferenciar dos etapas de esta estrategia: la primera que coincide con el primer gobierno Kirchnerista (del 2003 al 2007) donde la presentación mentirosa de los supuestos macroeconómicos se centraba en subestimar la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno (es decir del crecimiento del nivel de actividad).
En los 4 presupuestos que van del 2004 al 2007 la tasa de crecimiento del PBI que el Presupuesto fijaba año a año era invariablemente del 4% cuando en la práctica éste aumenta a “tasas chinas” superiores al 8% como incluso era reconocido por el propio gobierno cuando de ponderar su gestión se trataba, pero en el momento de confección del presupuesto se sostenía que el 4% era una “tasa prudente”. En rigor la prudencia era el sustituto de la mentira que permitía que el Parlamento no discutiera una importante magnitud de los recursos públicos (como se verá en el siguiente punto) dado que al subestimar la tasa de crecimiento del producto se subestimaba a su vez la recaudación asociada a dicho nivel de actividad.
Con el mismo objetivo, de ocultar recursos públicos de la discusión parlamentaria, la práctica presupuestaria a partir de la 2ª etapa de gestión Kirchnerista se sustentó en subestimar, en rigor en manipular subestimando, la tasa de crecimiento de los precios, de modo de conseguir el mismo objetivo: subestimar la recaudación asociada y agregar un nuevo componente: el de la subestimación del nivel de gastos para una economía con alta inflación. En efecto, como se desprende de la información presentada, la tasa de crecimiento de precios con que se confeccionó los 7 presupuestos que van del 2007 al 2014 prácticamente nunca superó el 10% anual, cuando el promedio de la inflación en esos años rondó el 25% anual.
De este modo, a partir del 2011 la dinámica presupuestaria mostraba que mientras los proyectos oficiales de Presupuestos se confeccionaban con leves superávits (cercanos a una situación de equilibrio), en la práctica se incurría en déficits financieros crecientes. En efecto, al 2011 la magnitud del déficit alcanza los $11.772 millones, se cuadruplica a prácticamente $50.000 millones en el 2012; luego crece a $85.000 millones en el 2013 y termina más que duplicándose en el 2014 a $166.388,6 millones (en el dato oficial) y a cerca $200.000 millones en nuestra estimación.
Otro dato ilustrativo del tipo de dibujo que se confecciona en el Presupuesto en esta segunda etapa es la vinculada con la tasa de crecimiento del PBI. A diferencia de la primera etapa donde se presentaba “tasas prudente” en un contexto de “tasas chinas”, en esta nueva fase, y concretamente a partir del 2012, se presentan tasas de crecimiento que “sin ser chinas” están bastante por encima de la que efectivamente reconoce el Gobierno a posteriori, y ni que decir de las tasas que efectivamente se registran. Así, desde el 2012 el Gobierno completa el dibujo presupuestario mostrando una tasa de crecimiento moderada y sostenida del PBI cuando en la práctica se observa un cuadro de estancamiento económico en el 2012–2013 y recesión en el 2014 (situación no reconocida por los registros que a posteriori reconoce el Gobierno).
En este marco, el 2015 repite la práctica del dibujo presupuestario de los últimos años: Supone un crecimiento débil del 2,8% cuando la economía está en franca recesión, al tiempo que sostiene una tasa de crecimiento de los precios del 15,6% cuando en la actualidad la misma está cercana al 40%. Es más, comparando con los propios números oficiales, el 2015 nos muestra un cuadro de crecimiento en el nivel de actividad económica (del 0,5% actuales al 2,8%) y una caída del nivel de inflación (del 22% que reconoce actualmente al 15% que proyecta). Es decir, mayor nivel de actividad y menores precios son nuevamente parte de las inconsistencias en la presentación presupuestaria del 2015.
En efecto, al observar el Cuadro Nº 2, la práctica presupuestaria de supuestos macroeconómicos truchos implicó que se dejaran de asignar parlamentariamente nada menos que $2.094.072,5 millones a precios del 2015. Así la experiencia Kirchnerista en materia presupuestaria implicó que durante toda su gestión se asignaron recursos sin debate parlamentario equivalente a casi 2 presupuestos actuales. En la primera etapa, del 2003 al 2007, el ocultamiento de recursos fue de $582.000 millones (el 27% del total); mientras que del 2007 al 2014 fue de $1.512.000 millones (el triple de la etapa anterior) y el 73% del total. Y obviamente sin contar lo que se espera para el 2015 donde nuestra estimación (que precisaremos más adelante) supone que se ocultan nada menos que $214.027,89 millones de gastos totales para el próximo ejercicio.
Este resultado se explica porque el Presupuesto original 2014 presentó un nivel de gastos que fue inferior en $245.700,1 millones a los que efectivamente reconoce el propio gobierno como cierre provisorio 2014. Cierre que incluso está por debajo en $10.618,9 millones a los de nuestra estimación.
En total son más de $255.000 millones de gastos no previstos en el Presupuesto original del 2014. De estos, el grueso tiene que ver con gastos corrientes ($157.000 millones más en el cierre oficial 2014) y $16.500 millones adicionales a estos en nuestra estimación. De los cuales, la partida más importante tiene que ver con las “transferencias corrientes” y dentro de éstas las destinadas al sector privado (que como veremos tiene que ver con la ampliación de gastos destinados al subsidios a las firmas del complejo petrolero).
Es este el rubro más dinamico sin dudas del Presupuesto 2014, aunque éste tampoco tenía contemplado los aumentos salariales, ni previsionales ni los vinculados con los diversos planes sociales que a lo largo del año se fueron otorgando, como modo de compensación parcial al deterioro que produce la coyuntura inflacionaria.
El dato sustantivo de la ejecución presupuestaria del 2014 es la ampliación de gastos en materia de “subsidios a los servicios económicos”. Como se observa en la ampliación de gastos reconocida por el Gobierno en lo que va del 2014, que modifica el dibujo presupuestario del proyecto original, el aumento de las gastos vinculados a las “transferencias corrientes al sector privado” aumentaron en $74.479,3 millones, cifra que más que duplica el aumento en las remuneraciones (de $29.844 millones) e inclusive el de las jubilaciones (de $33.825 millones). De esta cifra, apenas $4.500 millones corresponden al aumento en las Asignaciones Familiares, y el resto se explica por el crecimiento abultado de los subsidios a los sectores económicos en el marco del aumento de las tarifas de servicios públicos.
Como se observa en el cuadro Nº 4, en materia de subsidios a los sectores económicos, el DNU 1246/14 aumenta en $78.315 millones los créditos previstos originariamente en el Proyecto de Presupuesto 2014. Es decir, dicho DNU reconoce un nivel de gastos en subsidios a los sectores económicos (que beneficia principalmente a las firmas) que es un 66,4% superior a los del 2013. Este aumento significativo en los subsidios se descompone de la siguiente manera:
En el sector energético se concentran el 82% del aumento en los subsidios. En efecto, de los $78.315 millones en que se aumentan los subsidios a los sectores económicos, $64.489 millones se destinan al sector energético. Así este sector tiene asignado un crédito de $139.739 millones, que es un 88,9% por encima del devengado en el 2013.
Dentro del sector energético sobresalen los subsidios a Cammessa ($32.750 millones adicionales), a Enarsa ($18.407 millones adicionales) y al Plan Gas ($12.447 millones más). Este último tiene un aumento del 212,8% respecto al 2013. Es todo un dato de la coyuntura económica y fiscal del país, que en momentos en que se descarga un verdadero tarifazo sobre los consumos de energía (luz y gas), las empresas del sector reciben de subsidios un monto no sólo más elevado que el año anterior sino que en crecimiento no tiene parangón.
El otro rubro que crece en importancia es el del transporte, estrechamente vinculado también con el aumento en el costo de la energía. Este sector tiene un monto de subsidios de $13.441 millones adicionales a los previstos, los cuales representan un 128% superior al 2013. Dentro de este sector sobresales los subsidios al “Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte” (de $5.033 millones más) el “Fco Gral Belgrano / Admnistración de RR HH Ferrroviarios SA” (de $2.183 millones más), el enigmático rubro “otros beneficiarios sin discriminar (de $2.597 millones más), el Operador Ferroviario SE (de $2.032 millones más) y Aerolíneas Argentinas (de $1.141 millones adicionales).
Esta ampliación del gasto en servicios económicos que beneficia a las firmas que componen el oligopolio petrolero del país, se opone a lo que sucede con las finalidades del gasto social. En efecto, como da cuenta el cuadro Nº 5, considerando los gastos del 2013 y del 2014 a los precios del 2015 (para hacer homogénea la comparación) resulta que mientras el total de servicios económicos se expanden un 35,7% en términos reales respecto al 2013; los servicios sociales se contraen un 3,4%.
Dentro de estos sobresalen las caídas de las funciones de Trabajo (-8,5%) en un contexto de caída del empleo, suspensiones y despidos, y de la Seguridad Social del 5,7%. Por otro lado se destaca el crecimiento de los gastos destinados al pago de los servicios de deuda pública (que se expanden un 38,8%). Por ende, el 2014 nos muestra un ejercicio fiscal que deteriora las prestaciones dirigidas a los sectores sociales más vulnerables al tiempo que a costa de ellos, expande las asignaciones a los polos que constituyen el poder económico vernáculo: empresas concentradas (principalmente del oligopolio petrolero) y los acreedores de deuda pública.
De lo expuesto queda claro que si el antecedente de la discusión presupuestaria para el 2015 será el mismo que el que fue para el 2014, no cabe esperar sino una presentación mentirosa de los números fiscales que ocultan la intención del gobierno de practicar un ajuste en el bolsillo de la sociedad a través de los tarifazos en los servicios públicos al tiempo que incrementan los subsidios a las firmas del sector y beneficia a los acreedores de deuda pública. Un Presupuesto que no hace sino agregar tensión social en un cuadro de ineficiencia en la oferta frente a una demanda que se achica en su tramo popular y se incrementa en sus segmentos medios–altos y altos.
Un Presupuesto solidario con un Ajuste sobre el nivel de vida de la sociedad y promotor de la apropiación concentrada del excedente (expresado palmariamente en la sociedad del Gobierno con las empresas petroleras). Casualmente lo inverso de lo que requeriría un Presupuesto que se haga cargo de los problemas económicos del momento.
Se trata de un presupuesto que oculta $214.027,7 millones de gastos (que representa el 14,6% del gasto) que nuevamente se asignará por fuera del debate parlamentario. Estos tienen que ver principalmente con asignar a los distintos componentes del gasto el mismo comportamiento en materia de aumentos que los que tuvieron en el 2014.
Así, del total de gastos que el proyecto de Presupuesto no contempla, el grueso $142.312,7 millones corresponden a gastos corrientes, de los cuales $92.470,6 millones son transferencias corrientes, de las cuales $69.827,3 millones son al sector privado, principalmente vinculado con los subsidios a la energía que convalidan las rentas petroleras exorbitantes para un puñado reducido de firmas. En este sentido, se puede afirmar que el Presupuesto 205 no es más que 2014 actualizado.
En rigor, el ocultamiento del déficit en el Presupuesto es mayor aún. ¬En efecto, además de los $214.027,7 millones que no contempla de gastos totales, corresponde consignar los prácticamente $150.000 millones de utilidades del Banco Central y de la ANSES, que cubren parte de los gastos corrientes. Sin computar este financiamiento, el déficit real del Presupuesto 2015 es de $362.841 millones, lo que representa nada menos que el 25% del total del gasto.
Se trata de una estrategia que comienza a cobrar vigor a partir del 2011, en concordancia con la emergencia de los déficits fiscales, que tiende a crecer a lo largo del tiempo. En efecto, en el 2011 las rentas de la propiedad eran de $20.237 millones; crecen un 50% en el 2012 a $30.426 millones; se duplican en el 2013 a $61.287 millones; y vuelven a duplicarse en el 2014 a $123.887 millones. De este modo, es creciente el ocultamiento del déficit fiscal que se cubre por vía de la remisión de utilidades del Banco Central (deteriorando su patrimonio) y del ANSES (en desmedro de las jubilaciones futuras que el régimen previsional debe atender.
Precisando se observa que el resultado financiero oficial del ejercicio 2015 ascenderá a 49.623,7 millones de pesos. Por su parte, del detalle de las fuentes y las aplicaciones financieras urge que durante el ejercicio 2015 se producirá un incremento neto del endeudamiento de 166.761 millones de pesos, cantidad que representa 3,36 veces el déficit previsto. Según el detalle del artículo 4° y de sus planillas anexas, el exceso del endeudamiento sobre el déficit se aplicará a incrementar la inversión financiera en 117.137,3 millones de pesos. En consecuencia, el nuevo endeudamiento no es consistente con el déficit, y no surge del mensaje que acompaña al presupuesto cuál es el objetivo de política pública que justifique incrementar la deuda para aumentar la inversión financiera. En el cuadro que presentamos a continuación, se exponen las aplicaciones financieras y las fuentes financieras del ejercicio, por concepto y por carácter institucional:
Del detalle por carácter institucional del incremento neto de la inversión financiera prevista para 2015, surge que 58.657,9 millones de pesos corresponden a las instituciones de la seguridad social, 4.398,2 millones de pesos corresponden a organismos descentralizados, y 54.081 millones corresponden a la Administración Central. Tanto los organismos descentralizados como las instituciones de la seguridad social presentan superávit financiero, y sólo la Administración Central presenta déficit financiero. Pero puede observarse que el superávit financiero de los organismos descentralizados y de las instituciones de la seguridad social no alcanzan a cubrir el déficit financiero de la Administración Central. El uso de los superávits financieros de las instituciones de la seguridad social para cubrir los déficits del Tesoro ya se ha convertido en una práctica habitual de este gobierno, que puede tener efectos negativos sobre la situación patrimonial de la ANSES y que puede terminar afectando la capacidad de pago de las jubilaciones en el futuro. Pero aún cuando estos números revelan que, al menos para cubrir una parte del déficit, durante el ejercicio 2015 continuará esta tendencia, ello no explica el volumen de endeudamiento de la administración central ni mucho menos los incrementos previstos en sus “inversiones financieras”. Si consideramos sólo la Administración Central, el endeudamiento neto previsto para 2015 (180.117,6 millones de pesos) superará en un 42,91% el volumen del déficit reconocido (126.036,6 millones de pesos).
Esa diferencia se aplicará, en teoría, a incrementar las inversiones financieras de la Administración Central. En una coyuntura que requiere, según los argumentos del gobierno, que el efecto macroeconómico del presupuesto ayude a sostener la demanda agregada, capturar una parte del ahorro interno (aumento del endeudamiento público) para incrementar inversiones financieras (en lugar de ejecutar obras o proyectos sociales) provocará un efecto opuesto al que el gobierno dice buscar en su mensaje.
Como ya se ha dicho anteriormente, la inversión financiera de los organismos de la seguridad social y de algunos organismos descentralizados puede consistir, a veces, en la suscripción de instrumentos de deuda del Tesoro Nacional, de modo de canalizar los superávits de los primeros para financiar el déficit de este último. Pero no ocurre lo mismo a la inversa. Dentro de las inversiones financieras de la Administración Central los componentes “Incremento de Cuentas a Cobrar” e “Incremento de Activos Diferidos y Adelantos a Proveedores y Contratistas” son más importantes que “Adquisición de Títulos y Valores”. Estos conceptos representan pagos previstos para el ejercicio, que corresponden a gastos de ejercicios futuros (anticipos de obras o de suministros), y que constituyen un activo (cuentas a cobrar – anticipos a proveedores) en el ejercicio en que se producen. Por su naturaleza, es el tipo de “inversión financiera” que se presta para poner por “abajo de la línea” previsiones de gastos que, en la ejecución real, se producirán dentro del ejercicio 2015, pero que con esta exposición se logra disminuir el déficit reconocido.
Por otro lado, en el cuadro de fuentes y aplicaciones financieras del artículo 4° se puede ver como endeudamiento del ejercicio 673.649,8 millones de pesos, mientras que en cuadro Presupuesto de divisas de la Administración, las fuentes en dólares alcanzan a 175.174,3 millones de pesos, cifra que a un tipo de cambio de 9,45 pesos por dólar representa 18.537 millones de dólares. En consecuencia, del endeudamiento total esperado, un 26% sería en moneda extranjera. Sin embargo, sólo identificamos FONDEA (Fondo para el desendeudamiento argentino) con U$S 11.889 millones y los desembolsos de Organismos Internacionales y CAF, FIDA, FONPLATA y otros por U$S 3.189 millones. Por lo tanto falta identificar de dónde provendrán unos U$S 3.459 millones, que se espera sean emisiones de Letras o Títulos en esa moneda, supuesto que parece poco realista. Todo esto en un contexto que a agosto de 2014, las reservas alcanzan a algo más de U$S 28.000 millones, de las cuales sólo U$S 17.000 millones son reservas netas. La dinámica del 2014 permite proyectar (en una mirada optimista, considerando una cuenta corriente neutra) reservas a fin de año por U$S 28.000 millones, de las cuales las netas alcanzarían a sólo U$S 15.000 millones. Si se tiene en cuenta que el proyecto de presupuesto 2015 prevé la aplicación de U$S 11.889 millones de las reservas al FONDEA, y la previsión poco realista de U$S 9.000 millones de saldo comercial, que se compensarían con los otros rubros de la cuenta corriente (servicios), no queda claro con qué nivel de reservas netas se espera finalizar el año 2015.
Es en este marco que debe entenderse las distintas autorizaciones para endeudamiento que tiene previsto el Proyecto de Presupuesto 2015. En efecto, como también es una costumbre de los últimos presupuestos, este contiene en diversos artículos una autorización de deuda que involucra nada menos que U$S 173.712, 9 millones, o su equivalente en pesos de $1.641.579.6 millones, que supera los $1.251.630,3 millones del Presupuesto total. Es decir, se trata de un presupuesto que habilita un endeudamiento por un monto que supera con creces el total del gasto.
Analizando lo ocurrido al interior del gasto social, podemos observar que el mismo representa el 58,7% del gasto total previsto para el 2015. En el siguiente cuadro se puede apreciar el gasto social por función, según el Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2015. De allí surge que para el año que viene se prevé un incremento nominal del gasto en este concepto en el orden del 25,3%. Sin embargo, al desagregar estos últimos según función, resulta que aún teniendo en cuenta la proyección de precios del Proyecto oficial, se observa un ajuste real en las partidas destinadas a Promoción y Asistencia Social (-4%), Salud (-6,1%) y Agua Potable y Alcantarillado (-12,1%). Estos recortes superan incluso los previstos en las partidas destinadas a la Deuda pública (-0,6%) y los Servicios de defensa y seguridad (-2%). Sin embargo, si se tiene en cuenta una pauta inflacionaria del orden del 32%, esto implica un recorte del gasto social en términos reales del 5,1%.
Asimismo, esta reducción no es aún mayor ya que el gasto social total se encuentra claramente traccionado por el gasto en seguridad social, que explica casi el 70% del total y que tiene un incremento nominal proyectado del 28%, lo cual implica una caída real del 3%. También crecen más que el promedio la función Trabajo (+29,7% nominal, lo que implica una caída real del 1,7%) y la función Educación y Cultura (+29,3% nominal, que en términos reales cae 2,1%), aunque su peso sobre el total es considerablemente menor - 0,8% y 12,7%, respectivamente-.
De hecho, todas las funciones del gasto social evidencian una reducción de su poder adquisitivo. De este modo, la transferencia de recursos destinada a Vivienda y Urbanismo, que representa el 3,9% del gasto social, cae en términos reales un 7,4%. En lo que respecta al gasto destinado a Promoción y Asistencia Social, que abarca el 2,5% del gasto social, refleja una caída real del 15,9%. En Salud, el recorte se encuentra en torno al 17,8%, mientras en lo que hace al gasto destinado a Agua potable y alcantarillado (2,1% del gasto social), el ajuste alcanza el 23% aproximadamente.
En síntesis, de respetarse el Presupuesto 2015, se producirá un ajuste del gasto social que se agudiza en partidas fundamentales que tienen que ver con cuestiones pendientes en lo que hace a la superación de problemáticas estructurales que lejos están de haber sido resueltas, a pesar del relato oficial. Por otra parte, cabe destacar que cuando se analiza el peso que tiene cada una de las funciones del gasto social sobre el gasto total, resulta que todas (con excepción de la seguridad social) se encuentran muy por debajo del porcentaje destinado a pagar deuda pública, que según el Mensaje de Presupuesto se proyecta en torno al 7,7% del gasto total.
Si la presentación oficial fuera cierta entonces estaríamos en presencia de un Presupuesto que preveé un ajuste del 14,2% del gasto total lo que sería contrario al propio discurso oficial que aduce la importancia de un presupuesto deficitario como estrategia reactivadora frente a la actual coyuntura.
Se trata de una estrategia presupuestaria que intenta desesperadamente poner un piso a la recesión, antes que a producir un efecto reactivador, ya que para lograr este objetivo en la coyuntura en la que nos encontramos, esta estrategia debería articularse con un fuerte componente de ahorro de divisas que el Presupuesto no sólo no contiene sino que la exacerba.
En efecto, los diversos programas que pretenden resolver el problema del nivel de actividad como el PROCREAUTO y el PLAN CUOTAS, si tienen impacto positivo, son fuertes demandantes de divisas.
En ese marco el desafío para una presentación presupuestaria alternativa, pasa por plantear una estrategia de salida de la recesión sin detonar la demanda de divisas, por ende sostenida en la ampliación de los bienes salarios que nuestra economía puede producir antes que en darle aire a la armaduría de partes que en el sector automotriz, electrónica y otros no hacen sino agravar las necesidades de divisas.
Esta reactivación sobre la base de un importante ahorro de divisas debe completarse tomando control sobre el proceso de inversión. Solo en este marco, se puede pensar en una estrategia que potencie la demanda popular como modo de articular reactivación con resolución de los problemas de los sectores más vulnerables.
Esta estrategia forzosamente debe contemplar una reducción del consumo suntuario (aquel cuyo componente de importados es manifiesto) y una regulación pública sobre el núcleo de actores más concentrados, en tanto son ellos los que detentan el monopolio de las divisas, no implementan mecanismos de ahorro de las mismas, al tiempo que controlan el nucleo del proceso inversor. Es en este marco general, que supone modificar la estrategia gubernamental que se puede sostener la idea de otro presupuesto.
I) Supuestos que jamás se cumplieron
En toda la gestión de gobierno Kirchnerista los Proyectos de Presupuesto jamás se basaron en supuestos realistas en materia de proyección macroeconómica. En efecto, como se verá en el Cuadro Nº 1, en los 11 proyectos de presupuesto presentados desde el 2004 al 2014, los supuestos macroeconómicos presentados estuvieron bien lejos de lo que efectivamente terminó ocurriendo.De esta consideración se desprende una conclusión de dos: o bien la coyuntura económica de los últimos 11 años fue totalmente inestable de manera que hacía imposible su proyección adecuada; o bien, el Gobierno de manera adrede presentaba proyecciones desajustadas de la realidad deliberadamente. Claramente la estrategia del gobierno se asentó en la segunda de las hipótesis, y al respecto puede diferenciar dos etapas de esta estrategia: la primera que coincide con el primer gobierno Kirchnerista (del 2003 al 2007) donde la presentación mentirosa de los supuestos macroeconómicos se centraba en subestimar la tasa de crecimiento del Producto Bruto Interno (es decir del crecimiento del nivel de actividad).
En los 4 presupuestos que van del 2004 al 2007 la tasa de crecimiento del PBI que el Presupuesto fijaba año a año era invariablemente del 4% cuando en la práctica éste aumenta a “tasas chinas” superiores al 8% como incluso era reconocido por el propio gobierno cuando de ponderar su gestión se trataba, pero en el momento de confección del presupuesto se sostenía que el 4% era una “tasa prudente”. En rigor la prudencia era el sustituto de la mentira que permitía que el Parlamento no discutiera una importante magnitud de los recursos públicos (como se verá en el siguiente punto) dado que al subestimar la tasa de crecimiento del producto se subestimaba a su vez la recaudación asociada a dicho nivel de actividad.
Con el mismo objetivo, de ocultar recursos públicos de la discusión parlamentaria, la práctica presupuestaria a partir de la 2ª etapa de gestión Kirchnerista se sustentó en subestimar, en rigor en manipular subestimando, la tasa de crecimiento de los precios, de modo de conseguir el mismo objetivo: subestimar la recaudación asociada y agregar un nuevo componente: el de la subestimación del nivel de gastos para una economía con alta inflación. En efecto, como se desprende de la información presentada, la tasa de crecimiento de precios con que se confeccionó los 7 presupuestos que van del 2007 al 2014 prácticamente nunca superó el 10% anual, cuando el promedio de la inflación en esos años rondó el 25% anual.
De este modo, a partir del 2011 la dinámica presupuestaria mostraba que mientras los proyectos oficiales de Presupuestos se confeccionaban con leves superávits (cercanos a una situación de equilibrio), en la práctica se incurría en déficits financieros crecientes. En efecto, al 2011 la magnitud del déficit alcanza los $11.772 millones, se cuadruplica a prácticamente $50.000 millones en el 2012; luego crece a $85.000 millones en el 2013 y termina más que duplicándose en el 2014 a $166.388,6 millones (en el dato oficial) y a cerca $200.000 millones en nuestra estimación.
Otro dato ilustrativo del tipo de dibujo que se confecciona en el Presupuesto en esta segunda etapa es la vinculada con la tasa de crecimiento del PBI. A diferencia de la primera etapa donde se presentaba “tasas prudente” en un contexto de “tasas chinas”, en esta nueva fase, y concretamente a partir del 2012, se presentan tasas de crecimiento que “sin ser chinas” están bastante por encima de la que efectivamente reconoce el Gobierno a posteriori, y ni que decir de las tasas que efectivamente se registran. Así, desde el 2012 el Gobierno completa el dibujo presupuestario mostrando una tasa de crecimiento moderada y sostenida del PBI cuando en la práctica se observa un cuadro de estancamiento económico en el 2012–2013 y recesión en el 2014 (situación no reconocida por los registros que a posteriori reconoce el Gobierno).
En este marco, el 2015 repite la práctica del dibujo presupuestario de los últimos años: Supone un crecimiento débil del 2,8% cuando la economía está en franca recesión, al tiempo que sostiene una tasa de crecimiento de los precios del 15,6% cuando en la actualidad la misma está cercana al 40%. Es más, comparando con los propios números oficiales, el 2015 nos muestra un cuadro de crecimiento en el nivel de actividad económica (del 0,5% actuales al 2,8%) y una caída del nivel de inflación (del 22% que reconoce actualmente al 15% que proyecta). Es decir, mayor nivel de actividad y menores precios son nuevamente parte de las inconsistencias en la presentación presupuestaria del 2015.
II) Lo que el Ejecutivo no discute en los presupuestos
Como lo señalamos, fue una verdadera estrategia del gobierno presentar presupuestos sostenidos en supuestos macroeconómicos truchos, ya que con esta medida lo que se logró una y otra vez, a lo largo de toda la gestión Kirchnerista fue ocultar deliberadamente recursos presupuestarios para que su asignación no tuviera siquiera un mínimo debate parlamentario.En efecto, al observar el Cuadro Nº 2, la práctica presupuestaria de supuestos macroeconómicos truchos implicó que se dejaran de asignar parlamentariamente nada menos que $2.094.072,5 millones a precios del 2015. Así la experiencia Kirchnerista en materia presupuestaria implicó que durante toda su gestión se asignaron recursos sin debate parlamentario equivalente a casi 2 presupuestos actuales. En la primera etapa, del 2003 al 2007, el ocultamiento de recursos fue de $582.000 millones (el 27% del total); mientras que del 2007 al 2014 fue de $1.512.000 millones (el triple de la etapa anterior) y el 73% del total. Y obviamente sin contar lo que se espera para el 2015 donde nuestra estimación (que precisaremos más adelante) supone que se ocultan nada menos que $214.027,89 millones de gastos totales para el próximo ejercicio.
III) El déficit del 2014
En términos actuales, la falsedad presupuestaria se expresa en el hecho de que el Presupuesto Original presentado para el 2014 mostraba un equilibrio (en rigor un leve superávit de $869,1 millones), que con las modificaciones que ya realizó el gobierno muestran un significativo déficit de $166.388,6 millones (equivalentes al 15% del total de gastos) y que en nuestra estimación es aún mayor, de $192.312,2 millones (que equivale a un déficit del 17% del total de gastos).Este resultado se explica porque el Presupuesto original 2014 presentó un nivel de gastos que fue inferior en $245.700,1 millones a los que efectivamente reconoce el propio gobierno como cierre provisorio 2014. Cierre que incluso está por debajo en $10.618,9 millones a los de nuestra estimación.
En total son más de $255.000 millones de gastos no previstos en el Presupuesto original del 2014. De estos, el grueso tiene que ver con gastos corrientes ($157.000 millones más en el cierre oficial 2014) y $16.500 millones adicionales a estos en nuestra estimación. De los cuales, la partida más importante tiene que ver con las “transferencias corrientes” y dentro de éstas las destinadas al sector privado (que como veremos tiene que ver con la ampliación de gastos destinados al subsidios a las firmas del complejo petrolero).
Es este el rubro más dinamico sin dudas del Presupuesto 2014, aunque éste tampoco tenía contemplado los aumentos salariales, ni previsionales ni los vinculados con los diversos planes sociales que a lo largo del año se fueron otorgando, como modo de compensación parcial al deterioro que produce la coyuntura inflacionaria.
El dato sustantivo de la ejecución presupuestaria del 2014 es la ampliación de gastos en materia de “subsidios a los servicios económicos”. Como se observa en la ampliación de gastos reconocida por el Gobierno en lo que va del 2014, que modifica el dibujo presupuestario del proyecto original, el aumento de las gastos vinculados a las “transferencias corrientes al sector privado” aumentaron en $74.479,3 millones, cifra que más que duplica el aumento en las remuneraciones (de $29.844 millones) e inclusive el de las jubilaciones (de $33.825 millones). De esta cifra, apenas $4.500 millones corresponden al aumento en las Asignaciones Familiares, y el resto se explica por el crecimiento abultado de los subsidios a los sectores económicos en el marco del aumento de las tarifas de servicios públicos.
Como se observa en el cuadro Nº 4, en materia de subsidios a los sectores económicos, el DNU 1246/14 aumenta en $78.315 millones los créditos previstos originariamente en el Proyecto de Presupuesto 2014. Es decir, dicho DNU reconoce un nivel de gastos en subsidios a los sectores económicos (que beneficia principalmente a las firmas) que es un 66,4% superior a los del 2013. Este aumento significativo en los subsidios se descompone de la siguiente manera:
En el sector energético se concentran el 82% del aumento en los subsidios. En efecto, de los $78.315 millones en que se aumentan los subsidios a los sectores económicos, $64.489 millones se destinan al sector energético. Así este sector tiene asignado un crédito de $139.739 millones, que es un 88,9% por encima del devengado en el 2013.
Dentro del sector energético sobresalen los subsidios a Cammessa ($32.750 millones adicionales), a Enarsa ($18.407 millones adicionales) y al Plan Gas ($12.447 millones más). Este último tiene un aumento del 212,8% respecto al 2013. Es todo un dato de la coyuntura económica y fiscal del país, que en momentos en que se descarga un verdadero tarifazo sobre los consumos de energía (luz y gas), las empresas del sector reciben de subsidios un monto no sólo más elevado que el año anterior sino que en crecimiento no tiene parangón.
El otro rubro que crece en importancia es el del transporte, estrechamente vinculado también con el aumento en el costo de la energía. Este sector tiene un monto de subsidios de $13.441 millones adicionales a los previstos, los cuales representan un 128% superior al 2013. Dentro de este sector sobresales los subsidios al “Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte” (de $5.033 millones más) el “Fco Gral Belgrano / Admnistración de RR HH Ferrroviarios SA” (de $2.183 millones más), el enigmático rubro “otros beneficiarios sin discriminar (de $2.597 millones más), el Operador Ferroviario SE (de $2.032 millones más) y Aerolíneas Argentinas (de $1.141 millones adicionales).
Esta ampliación del gasto en servicios económicos que beneficia a las firmas que componen el oligopolio petrolero del país, se opone a lo que sucede con las finalidades del gasto social. En efecto, como da cuenta el cuadro Nº 5, considerando los gastos del 2013 y del 2014 a los precios del 2015 (para hacer homogénea la comparación) resulta que mientras el total de servicios económicos se expanden un 35,7% en términos reales respecto al 2013; los servicios sociales se contraen un 3,4%.
Dentro de estos sobresalen las caídas de las funciones de Trabajo (-8,5%) en un contexto de caída del empleo, suspensiones y despidos, y de la Seguridad Social del 5,7%. Por otro lado se destaca el crecimiento de los gastos destinados al pago de los servicios de deuda pública (que se expanden un 38,8%). Por ende, el 2014 nos muestra un ejercicio fiscal que deteriora las prestaciones dirigidas a los sectores sociales más vulnerables al tiempo que a costa de ellos, expande las asignaciones a los polos que constituyen el poder económico vernáculo: empresas concentradas (principalmente del oligopolio petrolero) y los acreedores de deuda pública.
De lo expuesto queda claro que si el antecedente de la discusión presupuestaria para el 2015 será el mismo que el que fue para el 2014, no cabe esperar sino una presentación mentirosa de los números fiscales que ocultan la intención del gobierno de practicar un ajuste en el bolsillo de la sociedad a través de los tarifazos en los servicios públicos al tiempo que incrementan los subsidios a las firmas del sector y beneficia a los acreedores de deuda pública. Un Presupuesto que no hace sino agregar tensión social en un cuadro de ineficiencia en la oferta frente a una demanda que se achica en su tramo popular y se incrementa en sus segmentos medios–altos y altos.
Un Presupuesto solidario con un Ajuste sobre el nivel de vida de la sociedad y promotor de la apropiación concentrada del excedente (expresado palmariamente en la sociedad del Gobierno con las empresas petroleras). Casualmente lo inverso de lo que requeriría un Presupuesto que se haga cargo de los problemas económicos del momento.
IV) El 2015 no modifica la lógica presupuestaria, es el 2014 actualizado
En línea con la práctica histórica del gobierno a la hora de confeccionar los Presupuestos, para el 2015 nuevamente se presenta un dibujo presupuestario donde el resultado deficitario es de sólo $49.624.2 millones (cuando el del presente año es 3 veces superior según lo reconocido por el propio gobierno, y en nuestra estimación es 4 veces superior (ver punto anterior).Se trata de un presupuesto que oculta $214.027,7 millones de gastos (que representa el 14,6% del gasto) que nuevamente se asignará por fuera del debate parlamentario. Estos tienen que ver principalmente con asignar a los distintos componentes del gasto el mismo comportamiento en materia de aumentos que los que tuvieron en el 2014.
Así, del total de gastos que el proyecto de Presupuesto no contempla, el grueso $142.312,7 millones corresponden a gastos corrientes, de los cuales $92.470,6 millones son transferencias corrientes, de las cuales $69.827,3 millones son al sector privado, principalmente vinculado con los subsidios a la energía que convalidan las rentas petroleras exorbitantes para un puñado reducido de firmas. En este sentido, se puede afirmar que el Presupuesto 205 no es más que 2014 actualizado.
En rigor, el ocultamiento del déficit en el Presupuesto es mayor aún. ¬En efecto, además de los $214.027,7 millones que no contempla de gastos totales, corresponde consignar los prácticamente $150.000 millones de utilidades del Banco Central y de la ANSES, que cubren parte de los gastos corrientes. Sin computar este financiamiento, el déficit real del Presupuesto 2015 es de $362.841 millones, lo que representa nada menos que el 25% del total del gasto.
Se trata de una estrategia que comienza a cobrar vigor a partir del 2011, en concordancia con la emergencia de los déficits fiscales, que tiende a crecer a lo largo del tiempo. En efecto, en el 2011 las rentas de la propiedad eran de $20.237 millones; crecen un 50% en el 2012 a $30.426 millones; se duplican en el 2013 a $61.287 millones; y vuelven a duplicarse en el 2014 a $123.887 millones. De este modo, es creciente el ocultamiento del déficit fiscal que se cubre por vía de la remisión de utilidades del Banco Central (deteriorando su patrimonio) y del ANSES (en desmedro de las jubilaciones futuras que el régimen previsional debe atender.
V) Un Presupuesto para la deuda
Es esa magnitud del déficit que se tiene que cubrir con deuda contraída con el propio sector público, a través de las colocaciones en el Banco Central y la ANSES. Se trata de un financiamiento de deuda para cubrir gastos corrientes que, en un contexto de economía inflacionaria tiene escaso impacto reactivador toda vez que no hace foco en los problemas de oferta sino que alienta un perfil de demanda profundamente demandante de divisas y que profundiza el cuadro inflacionario (al no intervenir sobre la oferta).Precisando se observa que el resultado financiero oficial del ejercicio 2015 ascenderá a 49.623,7 millones de pesos. Por su parte, del detalle de las fuentes y las aplicaciones financieras urge que durante el ejercicio 2015 se producirá un incremento neto del endeudamiento de 166.761 millones de pesos, cantidad que representa 3,36 veces el déficit previsto. Según el detalle del artículo 4° y de sus planillas anexas, el exceso del endeudamiento sobre el déficit se aplicará a incrementar la inversión financiera en 117.137,3 millones de pesos. En consecuencia, el nuevo endeudamiento no es consistente con el déficit, y no surge del mensaje que acompaña al presupuesto cuál es el objetivo de política pública que justifique incrementar la deuda para aumentar la inversión financiera. En el cuadro que presentamos a continuación, se exponen las aplicaciones financieras y las fuentes financieras del ejercicio, por concepto y por carácter institucional:
Del detalle por carácter institucional del incremento neto de la inversión financiera prevista para 2015, surge que 58.657,9 millones de pesos corresponden a las instituciones de la seguridad social, 4.398,2 millones de pesos corresponden a organismos descentralizados, y 54.081 millones corresponden a la Administración Central. Tanto los organismos descentralizados como las instituciones de la seguridad social presentan superávit financiero, y sólo la Administración Central presenta déficit financiero. Pero puede observarse que el superávit financiero de los organismos descentralizados y de las instituciones de la seguridad social no alcanzan a cubrir el déficit financiero de la Administración Central. El uso de los superávits financieros de las instituciones de la seguridad social para cubrir los déficits del Tesoro ya se ha convertido en una práctica habitual de este gobierno, que puede tener efectos negativos sobre la situación patrimonial de la ANSES y que puede terminar afectando la capacidad de pago de las jubilaciones en el futuro. Pero aún cuando estos números revelan que, al menos para cubrir una parte del déficit, durante el ejercicio 2015 continuará esta tendencia, ello no explica el volumen de endeudamiento de la administración central ni mucho menos los incrementos previstos en sus “inversiones financieras”. Si consideramos sólo la Administración Central, el endeudamiento neto previsto para 2015 (180.117,6 millones de pesos) superará en un 42,91% el volumen del déficit reconocido (126.036,6 millones de pesos).
Esa diferencia se aplicará, en teoría, a incrementar las inversiones financieras de la Administración Central. En una coyuntura que requiere, según los argumentos del gobierno, que el efecto macroeconómico del presupuesto ayude a sostener la demanda agregada, capturar una parte del ahorro interno (aumento del endeudamiento público) para incrementar inversiones financieras (en lugar de ejecutar obras o proyectos sociales) provocará un efecto opuesto al que el gobierno dice buscar en su mensaje.
Como ya se ha dicho anteriormente, la inversión financiera de los organismos de la seguridad social y de algunos organismos descentralizados puede consistir, a veces, en la suscripción de instrumentos de deuda del Tesoro Nacional, de modo de canalizar los superávits de los primeros para financiar el déficit de este último. Pero no ocurre lo mismo a la inversa. Dentro de las inversiones financieras de la Administración Central los componentes “Incremento de Cuentas a Cobrar” e “Incremento de Activos Diferidos y Adelantos a Proveedores y Contratistas” son más importantes que “Adquisición de Títulos y Valores”. Estos conceptos representan pagos previstos para el ejercicio, que corresponden a gastos de ejercicios futuros (anticipos de obras o de suministros), y que constituyen un activo (cuentas a cobrar – anticipos a proveedores) en el ejercicio en que se producen. Por su naturaleza, es el tipo de “inversión financiera” que se presta para poner por “abajo de la línea” previsiones de gastos que, en la ejecución real, se producirán dentro del ejercicio 2015, pero que con esta exposición se logra disminuir el déficit reconocido.
Por otro lado, en el cuadro de fuentes y aplicaciones financieras del artículo 4° se puede ver como endeudamiento del ejercicio 673.649,8 millones de pesos, mientras que en cuadro Presupuesto de divisas de la Administración, las fuentes en dólares alcanzan a 175.174,3 millones de pesos, cifra que a un tipo de cambio de 9,45 pesos por dólar representa 18.537 millones de dólares. En consecuencia, del endeudamiento total esperado, un 26% sería en moneda extranjera. Sin embargo, sólo identificamos FONDEA (Fondo para el desendeudamiento argentino) con U$S 11.889 millones y los desembolsos de Organismos Internacionales y CAF, FIDA, FONPLATA y otros por U$S 3.189 millones. Por lo tanto falta identificar de dónde provendrán unos U$S 3.459 millones, que se espera sean emisiones de Letras o Títulos en esa moneda, supuesto que parece poco realista. Todo esto en un contexto que a agosto de 2014, las reservas alcanzan a algo más de U$S 28.000 millones, de las cuales sólo U$S 17.000 millones son reservas netas. La dinámica del 2014 permite proyectar (en una mirada optimista, considerando una cuenta corriente neutra) reservas a fin de año por U$S 28.000 millones, de las cuales las netas alcanzarían a sólo U$S 15.000 millones. Si se tiene en cuenta que el proyecto de presupuesto 2015 prevé la aplicación de U$S 11.889 millones de las reservas al FONDEA, y la previsión poco realista de U$S 9.000 millones de saldo comercial, que se compensarían con los otros rubros de la cuenta corriente (servicios), no queda claro con qué nivel de reservas netas se espera finalizar el año 2015.
Es en este marco que debe entenderse las distintas autorizaciones para endeudamiento que tiene previsto el Proyecto de Presupuesto 2015. En efecto, como también es una costumbre de los últimos presupuestos, este contiene en diversos artículos una autorización de deuda que involucra nada menos que U$S 173.712, 9 millones, o su equivalente en pesos de $1.641.579.6 millones, que supera los $1.251.630,3 millones del Presupuesto total. Es decir, se trata de un presupuesto que habilita un endeudamiento por un monto que supera con creces el total del gasto.
Analizando lo ocurrido al interior del gasto social, podemos observar que el mismo representa el 58,7% del gasto total previsto para el 2015. En el siguiente cuadro se puede apreciar el gasto social por función, según el Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2015. De allí surge que para el año que viene se prevé un incremento nominal del gasto en este concepto en el orden del 25,3%. Sin embargo, al desagregar estos últimos según función, resulta que aún teniendo en cuenta la proyección de precios del Proyecto oficial, se observa un ajuste real en las partidas destinadas a Promoción y Asistencia Social (-4%), Salud (-6,1%) y Agua Potable y Alcantarillado (-12,1%). Estos recortes superan incluso los previstos en las partidas destinadas a la Deuda pública (-0,6%) y los Servicios de defensa y seguridad (-2%). Sin embargo, si se tiene en cuenta una pauta inflacionaria del orden del 32%, esto implica un recorte del gasto social en términos reales del 5,1%.
Asimismo, esta reducción no es aún mayor ya que el gasto social total se encuentra claramente traccionado por el gasto en seguridad social, que explica casi el 70% del total y que tiene un incremento nominal proyectado del 28%, lo cual implica una caída real del 3%. También crecen más que el promedio la función Trabajo (+29,7% nominal, lo que implica una caída real del 1,7%) y la función Educación y Cultura (+29,3% nominal, que en términos reales cae 2,1%), aunque su peso sobre el total es considerablemente menor - 0,8% y 12,7%, respectivamente-.
De hecho, todas las funciones del gasto social evidencian una reducción de su poder adquisitivo. De este modo, la transferencia de recursos destinada a Vivienda y Urbanismo, que representa el 3,9% del gasto social, cae en términos reales un 7,4%. En lo que respecta al gasto destinado a Promoción y Asistencia Social, que abarca el 2,5% del gasto social, refleja una caída real del 15,9%. En Salud, el recorte se encuentra en torno al 17,8%, mientras en lo que hace al gasto destinado a Agua potable y alcantarillado (2,1% del gasto social), el ajuste alcanza el 23% aproximadamente.
En síntesis, de respetarse el Presupuesto 2015, se producirá un ajuste del gasto social que se agudiza en partidas fundamentales que tienen que ver con cuestiones pendientes en lo que hace a la superación de problemáticas estructurales que lejos están de haber sido resueltas, a pesar del relato oficial. Por otra parte, cabe destacar que cuando se analiza el peso que tiene cada una de las funciones del gasto social sobre el gasto total, resulta que todas (con excepción de la seguridad social) se encuentran muy por debajo del porcentaje destinado a pagar deuda pública, que según el Mensaje de Presupuesto se proyecta en torno al 7,7% del gasto total.
Si la presentación oficial fuera cierta entonces estaríamos en presencia de un Presupuesto que preveé un ajuste del 14,2% del gasto total lo que sería contrario al propio discurso oficial que aduce la importancia de un presupuesto deficitario como estrategia reactivadora frente a la actual coyuntura.
VII) Conclusión: Un presupuesto mentiroso, deficitario y endeudador
Del análisis realizado queda claro que la presentación presupuestaria del gobierno para el 2015 nuevamente se sostiene en supuestos mentirosos, que no hacen sino ocultar el tamaño del déficit a la vez que plantea el endeudamiento como modo de resolver los problemas del financiamiento en la actual coyuntura.Se trata de una estrategia presupuestaria que intenta desesperadamente poner un piso a la recesión, antes que a producir un efecto reactivador, ya que para lograr este objetivo en la coyuntura en la que nos encontramos, esta estrategia debería articularse con un fuerte componente de ahorro de divisas que el Presupuesto no sólo no contiene sino que la exacerba.
En efecto, los diversos programas que pretenden resolver el problema del nivel de actividad como el PROCREAUTO y el PLAN CUOTAS, si tienen impacto positivo, son fuertes demandantes de divisas.
En ese marco el desafío para una presentación presupuestaria alternativa, pasa por plantear una estrategia de salida de la recesión sin detonar la demanda de divisas, por ende sostenida en la ampliación de los bienes salarios que nuestra economía puede producir antes que en darle aire a la armaduría de partes que en el sector automotriz, electrónica y otros no hacen sino agravar las necesidades de divisas.
Esta reactivación sobre la base de un importante ahorro de divisas debe completarse tomando control sobre el proceso de inversión. Solo en este marco, se puede pensar en una estrategia que potencie la demanda popular como modo de articular reactivación con resolución de los problemas de los sectores más vulnerables.
Esta estrategia forzosamente debe contemplar una reducción del consumo suntuario (aquel cuyo componente de importados es manifiesto) y una regulación pública sobre el núcleo de actores más concentrados, en tanto son ellos los que detentan el monopolio de las divisas, no implementan mecanismos de ahorro de las mismas, al tiempo que controlan el nucleo del proceso inversor. Es en este marco general, que supone modificar la estrategia gubernamental que se puede sostener la idea de otro presupuesto.
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